引言

改革开放40余年来，中国城乡人民居住条件得到了巨大改善。2018年城镇人均住房建筑面积达到39 m2，农村达到47.3 m2，而且住房成套率、居住区设施配套、环境美化等都有了较大提高。“十三五”期间中国实现了全面小康，“十四五”开启全面建设社会主义现代化国家新征程。2018年政府工作报告首次提出“高质量发展”，2020年10月中共十九届五中全会提出的“十四五”规划纲要和2035年远景目标建议，强调“以推动高质量发展为主题”，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往。提高人居质量是高质量发展和建设现代化国家题中应有之义。与先进水平对照，与人民群众美好生活的目标对照，中国城市住房和人居环境还有很大改善、提高的潜力。目前居住方面的突出问题，除了住房价格昂贵、房地产“绑架”城市经济外，日常生活方面是居住密度极高，住房种类单调，个人无法建房，不能满足社会多样化需求。根据中国人口数量和国土资源的现状和发展趋势，我们需要也有条件放松对于居住用地的控制，提高人民居住质量，同时拉动内需增长。

1 居住的极限密集

自古以来，城市物质上的特征是建筑密集、交通便利，人口的特征是多数就业者在非农业领域工作。工业化导致人口集中，催生了城市化。2015年，中国国土平均人口密度为143人/km2，只是日本的41.9%，但是城市人口密度、居住区人口密度远高于日本，达到了现有建筑技术条件下的极限。

1.1 中国城市人口密度

根据《2018年城市建设统计年鉴》数据，2018年中国城市人口密度是2 546.17人/km2，无法真实反映实际情况。因为城乡建设统计中的“市区面积”指城市行政区域内的全部土地面积（包括水域面积）。北京市行政区面积16 410.00 km2中62%是山地，武汉市行政区面积8 569.15 km2中水面占1/4。这种“市区面积”标准下的市区人口密度数据与实际情况相距甚远。

一般社会观念的城市，是建设行业常说的“建成区”，即城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。中国统计多以行政区为单元，缺乏以建成区为单元的全面统计。就行政区与建成区面积一致的若干大城市中心城区2015—2016年数据而言，建成区人口密度普遍在2.00万人/km2以上。市中心人口密度多在3.00万人/km2，甚至4.00万人/km2以上。例如广州市越秀区为3.42万人/km2，上海黄浦区为3.22万人/km2、虹口区为3.45万人/km2，天津和平区为4.23万人/km2。2020年新冠肺炎疫情集中暴发地武汉，辖江汉、汉阳、武昌等13个行政区，建城区面积723.74 km2[1]。根据1月26日武汉市市长周先旺在新闻发布会上介绍，武汉市常住人口1 100多万、户籍人口990多万、流动人口将近500万。据此算得建成区人口密度达23 885人/km2。汉口核心区域的硚口区面积41.46 km2，2020年2月3天集中拉网式大排查中累计排查599 890户、1 428 458人次，且由于防疫限制人口流动，人口基本是户籍居民。如果加上按照武汉市平均水平计算的流动人口数量，则平时实际人口总数为214多万，人口密度达到51 566人/km2。鉴于中国各地城市不论大小，在居住形态、空间结构上高度相似，因此极高的人口密度是中国城市的普遍状况。

根据日本2010年统计数据，按照行政区计算的都市人口比率，即城市化率为90.7%，按照人口集中地区（DID，相当于建成区）人口比率计算的城市化率为67.3%。全国人口集中地区总面积12 744.4 km2，占国土面积3.37%，人口密度为6 758人/ km2。人口密度按从高到低排序，前三位依此是东京、大阪、神奈川，密度分别为12 022人/ km2、9 366人/ km2、8 979人/ km2。以东京人口密度为基准，2015年天津市4区（河北区、红桥区、和平区、南开区）的人口密度是东京的1.84倍，上海市3区（黄浦区、虹口区、静安区）的人口密度是东京的2.45倍，广州市越秀区的人口密度是东京的2.14倍。

1.2 居住区人口密度

城市建成区按照功能划分，有居住区、商业区、工业区等。由于中外城市建设用地结构的差异，中国居住区人口密度更比国外城市高得多。以20世纪70年代建设的居住区人口密度为例，北京市劲松居住区人口毛密度①为937人/hm2，桂林市滨江北路住宅组为1 304人/hm2，上海市肇州路991弄为1 852人/hm2；北京市劲松居住区人口净密度为1 509人/hm2，前三门大街达到3 057人/hm2[2]。20世纪70年代后半期至80年代初期，北京建设的居住区人口毛密度低者例如莲花河小区为655人/hm2，高者例如蒲黄榆北小区为950人/hm2②。从有限的一些居住区案例看，20世纪60年代至70年代建设的一些居住区，净密度无一低于1 000人/hm2，例如北京团结湖居住区为1 444人/hm2，长沙市朝阳二村为1 609人/hm2，渡口市炳草岗二号街坊为1 378人/hm2；旧居住区改建的密度更大，例如上海明园新村为1 985人/hm2，常州市东风新村为2 350人/hm2。就历史数据而言，迄今为止的半个世纪中，居住区的人口密度变化较小。北京市曾在1982年规定居住区毛密度控制在600—800人/hm2。按照中国1993版《城市居住区规划设计规范》，大城市居住区人口密度为476—1 429人/hm2。根据对1990—2007年若干城市住区案例分析，多数住区的密度超过500人/hm2[3]。

国外的居住密度通常按照每间居室的人口数，或者每公顷土地上的住宅单位（栋，套）数量计算。1999年英国布莱尔政府顾问机构建议户数密度标准是35—40户/hm2。2000年政府的《规划政策指南·住宅》推荐采用的最低户数密度是30—50户/hm2[4]。在世界各国城市居住区规划建设中影响深远的邻里单位住区规划原则中，一个住区的居民总数是与一所合理规模的小学相适应的3 000—5 000人，占地约160英亩（约64.75 hm2）[5]。折合居民密度约为46.3—77.2人/hm2。每公顷土地上住宅栋数英国多于60栋、美国多于110栋被认为是“高密度”开发。美国都市区人口密度很少达到开通公交的最低标准[6]，即建成区人口密度大部分在21人/hm2以下，居住区人口密度大部分在30人/hm2以下。比较可知中国城市建成区密度达到美国的10倍以上，居住区密度达到美国的20倍以上。中国城市无论大小，居住密度都比国外城市高得多，这点即使凭借对住宅、居住区形态的外表观察也不难发现，国外城市住宅多数为低层公寓和独立住宅（house），中国城市住宅绝大部分是几十户甚至几百户集中于一栋建筑的集合住宅，相邻住户的间隔极小，共用墙壁、地板；住宅楼与相邻建筑（住宅楼、商店等）之间的距离多以设计标准的最小间距设计；住宅楼高度到达现有建筑技术、消防技术的最大限度。人均用地面积方面，东京都区部为83.2 m2/人，中国许多城市核心区仅约为30 m2/人[7]。由此得出居住极限密集。

2 居住极限密集导致的问题

居住集中对于土地所有者、宅基地供给侧、不动产开发商有显著的经济利益，但是就居民生活而言，密集居住存在不可轻视的诸多问题，这些问题在中国尚未得到充分重视和研究。

2.1 集合住宅的问题

集合住宅，外观和结构与自然界的蜂窠相似，是密度无以复加的居住空间。

2.1.1 安全存在问题

住宅结构雷同使犯罪分子轻车熟路、容易得手，电梯也是易发犯罪的空间；住在高楼的儿童对高度感觉迟钝，增加了坠落的风险；高楼抛物、坠物风险给地面车辆、行人构成威胁[8]；面对火灾、地震、恐怖袭击等非常事件时防御力低。

2.1.2 日常生活中存在弊端

織田正昭基于医学立场研究发现，高层公寓的居民外出较少，成人对于周边的各种声音很敏感，容易感受到环境压力。过度的压力积累加快人的老化，降低人的免疫功能，容易患癌。高层住宅的儿童由于外出较少而对游戏机、对母亲依赖增强，妨碍了日常生活的自立。在保育园观察到的儿童行为中，被判断“有问题”者的比例，在低层居民中只有3%，而高层居民中达到36%。问题包括拒绝入园、极端以自我为中心、粗暴行为、欺侮他人等[8]。

根据集合住宅设计标准，一般7层及以上必须安装电梯。实际上存在7层、8层甚至9层没有电梯的住宅楼。住在4层以上较高楼层的居民出入比较困难，搬运较大、较重物品较为费力。且就孕妇、老人、幼儿、残疾人、病人而言，上下楼梯很不方便。

2.1.3 管理上存在难题

集合住宅因有复数的主体，公共事务办理、问题解决较为困难。日本在2008年的公寓现状调查中，居住者不满意率达38.9%。其中，占比最多的理由是难以得到部分居住者帮助，为51.9%，物业管理不满意为24.2%[9]。集合住宅管理涉及建筑物与设备的维持管理，管理费的征收、支付，公约礼仪、规则的制定，业主委员会的运营管理等。公寓楼一般约10—15年需要大修一次，对建筑物调查诊断、制定长期修缮计划都需要专业的知识，一般业主委员会都不具备；物业费的滞纳、噪声、宠物引发的邻里纠纷等，也很难处理[10]。

2.2 住房类型单调

住宅是人类为自己营造的生活场所，基本功能是保障人身和财产安全，完成人类自身的再生产。住宅又兼有社会交往、文化习得和传承场所的功能。四合院、毡房、窑洞、吊脚楼等传统住宅适应各地自然风土和地域文化而形成，丰富多彩。但是现代中国城镇住宅清一色的集合住宅，类似工厂、学校的集体宿舍、军队的营房，住宅建筑的外观、套型结构都很单调，无法适应社会多样化的需求。

2.2.1 外观雷同不利于辨识

如果人、物品、建筑等没有独特的名称、标记、外观，社会生活会有诸多不便。中国城市住宅由于高度密集、外观近似，不利于辨识。2013年6月7日，刚来南京一天的法国青年Royer，独自外出办事后返回小区，面对91栋外观相同的楼房，忘记自己所住的楼栋，最终在民警帮助下花费几个小时才找到自己住所[11]。即使本国人，在城市小区里迷路也不是个例，知乎、百度上的网络社区都有关于在小区里迷路怎么办的讨论[12]。

2.2.2 面积、结构标准低且相似，不能满足社会多样需求

习近平总书记多次引用孟子的“物之不齐，物之情也”，表达尊重多样性的思想。中国城市住房多为统一规划设计、建设、管理，住宅的形式简单，外观、内部结构、居住区环境大同小异。以主流的2室1厅户型为例，是以夫妇与独生子女的三口之家为模型设计的，卧室、厨房、卫生间的面积只是满足功能的最低标准，特别是卫生间混合了多种功能，无法同时满足三个人的需求。现实社会中，家庭形态多样，有三代同堂、四代同堂，有丁克家庭，有1人家庭。2018年中国总人口中，4人及以上家庭户数占总数的32.96%，而现存住宅市场中，适合4人以上家庭生活的住宅比重太小、价格太高。对于有幼儿、老人、残疾人、病人的家庭，也难以提供家政服务人员居住的房间。同时，大脑需要新鲜事物刺激才能保持活力，儿童会因为住宅形式雷同而失去到朋友家玩乐的兴趣。

2.2.3 住宅功能过于简单

人类生活除了本能的饮食外，还有学习、工作、娱乐等。现如今一般的城市住宅，面积、结构上只能满足饮食、卫生、休息的基本需求，而满足不同职业人群需求的书房、健身房、工具室等住宅难以提供。养宠物、歌舞、园艺、收藏等等爱好，也需要相应的空间，现有住宅大多也难以满足。随着经济社会变迁，利用互联网从事商务、教育、设计等工作的自由职业人员也需要一定的空间。此外，现有的住宅设计、居住区规划，对于居民家庭生活需求考虑不足，多数居民的交通工具摆放空间紧张，或是难以放置于距离住宅较近的地方。

2.3 社会问题突出

2.3.1 交通拥挤和事故

中国城市的拥挤、拥堵由来已久，并非私家车数量快速增加后出现的新现象。虽然各地政府千方百计治理，例如在供给侧大规模建设交通基础设施，需求侧对于摩托车、汽车的购买和使用施加限制，同时大力整顿交通秩序等，但是拥堵日益严峻，且时间、空间范围在扩大，从大城市到中小城镇，无论南方北方、沿海内地都是如此。拥堵之所以成为“顽症”，重要原因是人们忽视了人口密度过大这一拥堵根源。北京市20世纪80年代规划建设的居住区内，多数人均道路面积不足1.0 m2，停放自行车都很困难。与国外因家用汽车普及而出现市区人口密度下降不同，中国城市在私家车大量增加后，市区人口密度只是局部有调整，但总体上反而升高了，因此拥堵越来越严重[13]。交通拥堵代价巨大，据欧盟委员会的研究，仅将时间、燃料、环境损失折合成货币，道路堵塞在欧盟国家造成的损失可达GDP总量的2%。

由于人口过密、人均空间太小，人们对活动空间竞争激烈，产生了大量纠纷，甚至导致恶性案件。如楼道、停车场、居住区内车辆、居民之间时常发生碰撞，甚至为争夺车位、车道导致命案。至于物品损坏、身体或精神的轻微伤害，更是不计其数。不仅居民间，还有居民与物业管理公司、停车场收费员等之间的矛盾也是屡见不鲜。

2.3.2 传染病等公共卫生问题

主要因人与人接触传染的瘟疫，其传播速度、危险程度与居住密度、人际交往频率密切相关。高密度的集合住宅是传染病的温床，典型例子是2003年SARS流行时香港名为“淘大花园”的居住区，共有19栋32层的住宅楼。其中的E座从3月26日到4月15日共有321人染病，后因病死亡42人。医学调查发现，是第一位患者使用住宅内卫生间，使得病毒通过污水管网传播到空气中而传染楼栋内人群的，人口密度高、电梯等公共空间利用率高是传染病集中暴发的主要原因。最新的例子是天津2020年11月20日通报新增4例本土新冠肺炎确诊病例情况，患病4人居住在同一小区的同一楼栋（天津东疆港区瞰海轩小区19号楼）。其中1人居住在第19层，3人是一家三口，居住在同楼栋的第5层[14]。因此，居住的集聚性是新冠肺炎患者集聚出现的原因之一。

2.3.3 日常生活摩擦

人类与一些动物类似，有领域意识，即喜欢有个人独享的空间。研究人和物质环境交互影响关系的环境心理学研究显示，居住区人口密度越高，人们彼此之间越不友善，心理、生理越容易产生问题。19世纪末西方社会学家和犯罪学家早已注意到拥挤与人类不良行为间存在关联。科豪（Colhoun，1960）的研究证明生活在拥挤笼子里的老鼠会互相残食、剧烈争斗而失去生育能力。拥挤环境中的白唇鹿会患上肾上腺症而死亡。勒威（Levy，1972）发现人口稠密时人们一般对他人比较冷漠，对罪犯特别厌恶，认为应严重处罚。桑德斯特伦（Sundstrom，1975）认为拥挤会引来不需要的社会信息，例如无法不听别人的闲谈，或者目标阻塞，例如太多人挤在前面，自己无法走到柜台前。英国有研究显示，过分拥挤的监狱释放出来的犯人重罪率极高，再次坐牢的概率也极高。个人需要空间以保障隐私权，没有隐私权时人们常常感到不安，在拥挤环境中人们常常感受到压力，选择回避，产生无助、孤独抑郁的感觉[15]。日本奈良女子大学今井範子把公寓住户相互间造成的困惑归纳为9种，包括排水声、儿童吵闹声等生活杂音；漏水、灰尘等；烹饪、宠物等气味；容易受邻居干扰、隐私难保护等[16]。社会学家研究了不同密度下人类情感和行为的差异，短期拥挤、高密度会引起普遍的消极情感反应。空间密度增加后，男性的攻击行为随之增加。长期在高密度居住环境下生活会降低人际互助和合作，增加患病率，儿童控制能力较差[17]。

2.3.4 集体宿舍问题

与多数国家不同的是，中国的学生宿舍、工人宿舍、士兵营房一直是多人共居一室。集体宿舍是居住密度最高的场所，其显著的缺点是隐私无法保护，不想让人知晓的生理特点（例如睡眠中打鼾、梦呓等）时常成为朋友取笑对象。人各有个性，有的好动，有的好静；有的作息定时，有的无规律；有的整洁，有的凌乱。多人共处狭小空间，难免互相干扰，宿舍内难以安静阅读、写作，甚至无法保障休息质量。

2.4 无法传承传统庭院文化

居住的极限密集、住宅集合化，使带有庭院的住宅在中国城市甚至农村都没有容身之地。热爱自然、欣赏自然是中国的优良传统文化，孔子曾说“仁者乐山、智者乐水”，南朝时被称作“山中宰相”的陶弘景在《答谢中书书》中把山清水秀、鸟鸣鱼跃的环境称作“欲界之仙都”。在条件许可的情况下，人们常常把风景“搬”到城市、“搬”入住宅。古代不仅皇室喜爱营建园囿，士大夫、富豪也喜爱经营田宅园林。私家庭院不仅是住宅的一部分，也是体现主人审美、表现志趣、涵养精神的空间。现如今严格限制农村宅基地面积、禁止私人在城市建造独立住宅、控制人均居住用地，造成庭院文化的消失。

3 人口极限密集的原因

国外住宅总数中集合住宅只占很小的比例。2001年美国总计1.19亿套住宅中独立住宅占76.8%，7层以上的集合住宅只占1.8%。以人口稠密著称的日本东京都区部依然有约3成居民生活于独立住宅中。中国城市住宅以集合住宅为主，把城市化视作居住密集化，是社会观念、制度等多种因素造成的。

3.1 重生产轻生活的土地经济至上观念

人口极限密集首先根源于节约用地的经济观念。在中国相当长的一段时期内，国家建设方针是先生产后生活，重视工业化而忽视城市建设，住宅作为工业等用地的附属设施置于次要地位，城市住宅建设量很少，1949—1978年城市居民人均住房面积不升反降。为了节省土地和拆迁费用，市区内的房屋建设采取“见缝插针”的方针，导致建筑密度达到极限。改革开放以后，国家开始重视住房建设，同时土地的经济属性被重视，建设用地从无偿划拨改为有偿转让，通过《中华人民共和国土地管理法》《城市规划条例》等法律条例，严格控制建设用地供应总量和人均建设用地面积，维持土地出让的高价格。政府把土地与金融作为宏观调控的基本手段，行政管理上对于建设用地实行计划指标管理，强调节约用地。在城市规划布置生产、交通、生活等建设项目时，把经济性置于首位考虑，片面追求集聚效应、规模效应，追求单位土地上的经济产出，而把居民的便利度、舒适度，对于环境、交通的影响置于次要地位。肖金成等针对西北某城市新区规划方案，按照1万人/ km2的密度设计，提出增加居住和交通用地比重，以30%的土地建独栋住宅，保证每户160 m2宅基地的改善方案，有关部门承认技术上可行，但因担心有悖于“土地财政”而未采纳[18]。在实际城市建设中，还存在部分开发商、官员为谋私利伪造容积率、违反容积率标准规范，使得实际建成居住区密度比标准更高的现象。

推进农民集中居住，主要出于经济动机（获得土地）而忽视了集中居住的负面影响，也是经济至上观念的体现。20世纪90年代上海市首先在郊区、农村实行，江苏省苏州、无锡等地2004年出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》提出城镇建设用地的增加要与农村建设用地减少相关联。2006年，山东、天津、江苏、湖北、四川5个省市被国土部作为第一批试点，进行城乡建设用地增减挂钩，推进农民集中居住运动开始铺开。2008年、2009年又相继批准河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等19个省加入试点。天津实行了“宅基地换房”、浙江省嘉兴市有“两分两换”、四川省成都市有“拆院并院”、重庆有“地票交易”的试验。

3.2 土地利用的计划管理体制

造成城市居住过密的另一个原因是严格限制人均面积的同时，建立对于用地的计划管理体制，包括由规划法规、行政、技术、运作等系统组成的城市规划，“一书两证”制度控制土地开发的内容、规模、方式等。城市规划建设不但有许多指标定额，而且强调集中统一，喜好连片大规模的开发方式。较小的人均用地被集中一处，于是造成大规模、高密度的居住区[19]。

3.3 对于土地、人口等估计偏离实际

对土地、人口、粮食等情况偏离实际的估计，主要表现在以下几个方面。

一是低估了耕地数量。1996年农业部公布全国耕地共有14.32亿亩（约954 666.67 km2），国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合发布《关于土地利用现状调查主要数据成果的公报》的调查结果却是19.51亿亩（约1 300 666.67 km2）。2005年国土资源部称当年耕地保有量只有18.3亿亩（1 220 000.00 km2），无法保证粮食安全，因此推动出台了18亿亩（1 200 000.00 km2）耕地红线制度，但是2009年完成的第二次全国土地普查显示耕地有20.31亿亩（1 354 000.00 km2）。

二是高估了城市建设占用耕地数量。王成军等利用中科院遥感监测方法得出的土地数据统计分析发现，1987—2010年减少的耕地面积中建设用地只占51.65%，总体上耕地面积净增加了18 372.07 km2[20]。多种迹象显示，中国公布的城镇建设用地数据，或者因统计方法不完善、或者受人为干扰而常常高于实际。例如，根据首次土地利用现状调查，截至1996年10月1日，全国城市建设用地面积为13 887 km2[21]，而统计年鉴上1996年城市建设用地为19 001.6 km2，年鉴数据高出普查数据36.8%；1995年城市用地数据为22 064 km2，更高出1996年普查数据58.9%。在统计或公布建设用地时，有的地方把农用地划入城镇建成区范围，或者依据城市规划数据确定建成区范围，还有一些地方对汇总上报数据存在顾虑，人为扩大建成区范围，造成城镇范围较大[22]。

三是过分强调粮食安全，高估人口数量和粮食需求量、低估粮食产量。20世纪80年代中国科学院等机构预测2020年总人口是15亿人。2000年前后原国家计划生育委员会预测2020年总人口是14.7亿—15.4亿人[23]。20世纪80年代国家土地管理局测算中国需要保持的耕地面积时，标准是人口15亿人、年人均500 kg消费量。而2016年人均实际消费量为132.8 kg[24]，高估了粮食需求量。此外，粮食价格长期低迷、农民增产不增收，也是粮食供过于求的表现。鉴于耕种面积和产量过大、过高，1999—2019年中国实施了两轮退耕还林工程，全国退耕还林还草超过5亿亩（约333 333.33 km2）[25]。中国目前有20.24亿亩（约1 356 000.00 km2）耕地，此外还有4倍于耕地面积的园地、林地、草地，约7亿亩（约466 666.67 km2）的水域，这些都给我们提供了丰富的食物资源，目前条件下能做到自给有余。何况中国进入了老龄化社会，人口总量即将见顶，粮食需求不会大幅增长。且科技进步可以实现粮食增产，粮食安全有足够保障。

基于对人口、土地等数据偏离实际的估计而制定严格限制建设用地的政策，造成了中国建设用地、特别是居住用地在国土面积中占比极低。日本2011年建设用地合计占国土面积17.2%，其中住宅地占3.1%。中国2018年建制镇以上城镇建设用地面积合计115 676.9 km2，占国土面积1.2%，其上生活着超过一半的人口。2016年地级及以上城市市辖区居住用地面积11 542 km2，仅占国土面积的0.12%。由于居住用地是成片统计，包括其中的交通、绿化等用地，按照一般居住区的用地结构，居住用地中住宅用地占50%—60%，因此住宅用地占比要比居住用地占比低40%—50%。2003—2010年中国246.46万hm2建设用地中，住宅用地58.28万hm2，占23.65%[26]。2017年国有建设用地供应量中住宅用地仅占14.0%。

3.4 对于城市形象的固化社会观念

在社会观念上，普遍将高大建筑物作为现代化的体现，把高楼林立作为城市繁荣的象征。刻意追求城市的形象，也是推动住宅楼高层化、密集化的重要因素。平房、独立住宅代表农村，集合住宅代表城市，这种认知已经成为社会固定观念。东京都的平均建筑高度是2.6层，欧洲、美国城市很多的低矮房屋、低密度住宅，被很多人认为 “像个大农村”。高楼林立才是现代化城市的意识是普遍的，是国民、政府官员、规划师们共同拥有的，因此中国城市集中了世界最多的高楼。此外，学界对于城市过密问题缺乏充分的调查研究，国民对于居住质量的判断标准主要是住房面积，从人的全面发展角度追求生活质量、城市质量尚未成为共识，这些也是造成城市人口过密的因素。

4 增加居住用地供给的必要性和可行性

4.1 新时代高质量发展要求关注民生质量

很长时期内，中国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，“先生产后生活”的建设方针反映了物质匮乏条件下增加产量的紧迫性。改革开放后，生产力有了大幅提高，20世纪90年代中期就出现了很多行业产能过剩现象。人民生活条件也有了极大改善，2019年中国居民恩格尔系数为28.2%，已经比肩富裕国家。社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，提高生活质量提上了议程。

中国以土地经济为核心驱动的城镇化利益格局中，民生福祉是短板，正是发展不平衡的表现，因此2014年的《国家新型城镇化规划》要求全面提高城镇化质量，以人的城镇化为核心，即城镇化质量重心不是高大的建筑、GDP数值，而是民生质量，即衣食住行、教育、医疗、养老等公共服务水平。中国“九五”计划就提出改善居住和出行条件，成就巨大，但也存在不少问题。2016年中国建设用地占国土面积的比重为2.48%，而其中城市建设用地面积仅占0.55%。俄罗斯人均城市用地面积为190 m2/人、日本为208 m2/人、英国为244 m2/人、美国为870 m2/人，而中国大城市多在40—60 m2/人，有些行政区甚至小于30 m2/人。在高质量发展主旋律下，城市政策重心应该从为“土地财政”而控制土地使用、便于集中统一管理，转向为全体市民创造安全舒适的生活环境，提高民生福祉。解决居住过密就是其中重要内容。

4.2 建立以内循环为主的经济体系需要放宽土地控制

当前中国面临百年未有之大变局。过去利用世界自由贸易体制“大进大出”的发展方式面临挑战，外部不确定性增加，今后需要重视国内市场，建立以内循环为主的经济体系，重点是启动民间投资和消费。中国社会一般日用品、家电等耐用消费品大多已经饱和，但是居住和交通目前水平不高，还有巨大发展空间。人均住房面积方面，中国人均超过40 m2的建筑面积与先进国家还有不小差距。就住房结构而言，2008年日本平均每套住宅有5.79个卧室，明显高于中国平均水平。且中国城镇住宅标准较低，还有数量不小的企业、学校、部队宿舍需要改善。现代国家中，房地产、汽车都是支柱产业。中国城市由于人口密度过大，在家用汽车普及率不高的情况下出现严重交通拥堵，许多城市不得已实行小客车限购限行政策，冲击了汽车市场特别是民族汽车制造业。2017年中国人均拥有汽车量为150.1辆/千人、日本为612.5辆/千人、韩国为436.1辆/千人、马来西亚为478.9辆/千人、泰国为236.7辆/千人，巴西为338.7辆/千人、阿根廷为322.0辆/千人、墨西哥为324.4辆/千人，中国低于很多发展中国家。截至2019年上半年，中国家用汽车不足2亿辆，但驾驶执照拥有者已达4.22亿人，说明会开车、想买车的人数多，市场巨大。汽车使用需要较大的人均空间，城市密度降低、市区面积扩大是必然要求，也是各国普遍现象。中国增加城镇建设用地、降低居住密度，可以缓解交通拥堵，创造汽车制造、消费的空间，带动经济发展。2018年中国私人载客汽车普及率为135.7辆/千人，如果要达到马来西亚的普及率，中国还需要增加4.79亿辆汽车。按照2018年中国轿车1 160.07万辆的产量计，不计新旧更替，还需要生产41.2年。

4.3 土地资源有条件创造舒适的居住环境

严格限制城镇建设用地，是出于对影响经济社会全局的人口、资源等重大事项的长远考虑。国内外形势发生了巨大的变化，如上文所述，过去的认识许多已经不符合现实情况，政策需要也能够与时俱进，增加建设用地供应。

4.3.1 人口数量即将到顶

人口是影响经济社会的基本因素。今后中国必须面临的重大问题是人口老龄化和数量过快下降。综合不同机构的多种预测，中国人口高峰约为14.2亿，在2027年前后出现，然后转入总量减少阶段。每个人对于土地空间的需求是有限的，人口总量的有限性决定了全国对于居住用地的需求总量也是有限的，不会无限增长。

4.3.2 粮食和耕地超过需求

得益于政策落实与科技进步，就现状和未来而言，中国粮食安全有保障。2020年已经建成的8亿亩（约533 333.33 km2）粮田所产粮食可供16亿人每人一年500 kg的消费量。且这个粮食数量仅指谷物，如果按照国际上“食物”的概念，算上非谷物类，则食物产量更为丰富。

4.3.3 扩大居住用地供给

科技进步提高了粮食产量，使同样产值对土地面积的需求量下降。就土地利用经济效益而言，第一产业不如第二产业，第二产业不如第三产业，严格限制城镇用地即第二、三产业用地，则限制了土地的高价值利用。过去人们忽视发展的多样性，家庭、城市、国家都把土地和人口数量视作力量基础，围绕土地的竞争耗费大量精力甚至牺牲生命。当今世界影响竞争力的主要因素变成了知识创新及其应用，核心是人才。只有人居环境优美，能够吸引人才来创业、就业的城市，产业才能发展，城市才有前途。

2018年中国共有37 864.30万户家庭，假设全国每个家庭拥有300 m2宅基地，则共需要土地113 592.90 km2，占国土面积的1.18%。其中，2.30亿农户已经有了宅基地，且各家庭生活方式、价值观、经济能力的差异，不会家家户户都占地建房。假设城乡30%的家庭需要建房，以每户占地300 m2计，合计共需增加建设用地34 077.87 km2，仅占国土面积的0.36%。参照国外居住用地在城市用地比重较高的空间结构范例，以居住地占建设用地50%计，则需要增加建设用地共68 155.74 km2，仅占国土面积的0.71%。2018年中国城市建设用地共56 076.00 km2，即把城市建设用地扩大1.22倍，就中国土地供给能力上而言，完全没有问题。假设每户300 m2宅基地能够实现，带动的不仅是住房建设，还促进了市政公用设施建设，将开辟一条不同于过去的新型城镇化道路。

每户300 m2宅基地是最大假设。完全放开居住用地行政计划控制，以房地产税调节占地，就土地资源而言不会失控。在城市化率已经90%的日本，2008年共计3 302.51万栋居住建筑中，91.2%是独立住宅。东京都共计593.99万栋住宅建筑中，独立住宅占比28.4%③。日本人口稠密，山林地占国土面积约80%。中国国土资源明显优于日本，完全有条件为国民提供更多居住用地和更好的生活环境。

5 结 语

习近平总书记指出，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”回望过去，前期由于生产力发展缓慢，人民居住条件普遍很差。市场经济极大地提高了劳动生产率，房地产的快速发展普遍改善了人民的居住条件。目前住房总量已经供过于求，今后的重点是解决不平衡、不充分的问题。我们虽然进步显著，但对照人民对美好生活的向往，目前的居住条件改善还是初步的，主要解决了“住有所居”的问题。良好的居住条件，不仅需要住宅结构上具备寝食分离、采光、通风等功能，而且环境上需要空气清新、宁静、隐私得到保护等。同时，住房兼具社交、工作和娱乐的功能，是平等、自由等社会关系的体现。

中华民族的伟大复兴，是以每个人的全面发展为前提，良好的居住环境是物质基础。居住环境包括物质环境、社会法律环境等方面，本文论述了物质环境中的密度问题。居住极限密集是重生产轻生活的土地经济至上观念，土地利用的计划管理体制，对于土地、人口等估计偏离实际，对于城市形象的固化社会观念共同作用的结果。消费是生活的目的，是经济发展的动力。解决极限密集的关键是土地管理制度，在农业、工业、商业等部分产能过剩的情况下，中国应该也有条件拿出更多土地用于居住，这是经济结构优化、高质量发展的需要，也是满足人民美好生活向往的需要。

注释：

①“人口毛密度”指每公顷居住区用地上容纳的规划人口数量，“人口净密度”指每公顷住宅用地上容纳的规划人口数量。居住区用地包括住宅用地、道路用地、绿化用地等，住宅用地指住宅基底面积加上周边必要的地面范围。

②数据来源：《北京城市规划志》资料稿。

③ 数据来源：[日]総務省《平成20 年住宅·土地統計調査報告》表3-12。

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文章来源：中国住宅设施 网址: http://zgzzss.400nongye.com/lunwen/itemid-54895.shtml

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